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#Covid-19 : La responsabilité pénale des décideurs locaux en période d’état d’urgence sanitaire

Au vu des plaintes déposées de citoyens, collectifs, associations ou syndicats, une enquête préliminaire pour déterminer si la responsabilité notamment pénale de certains décideurs peut être engagée, pour mise en danger de la vie d’autrui et homicides involontaires dans le cadre de la gestion de la pandémie covid19 a été ouverte en Juin.

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Au vu des plaintes déposées de citoyens, collectifs, associations ou syndicats, une enquête préliminaire pour déterminer si la responsabilité notamment pénale de certains décideurs peut être engagée, pour mise en danger de la vie d’autrui et homicides involontaires dans le cadre de la gestion de la pandémie covid19 a été ouverte en Juin . Le déconfinement entraine un quasi retour à la normale avec son lot légitime d’interrogations, de remises en questions et de gestion de la crise sanitaire et économique à venir. Quelle responsabilité pour les décideurs locaux en période d’urgence sanitaire ? Il importe de se rapporter à l’esprit et à la lettre des textes au vu des raccourcis ravageurs relayés sur les réseaux sur une prétendue immunité et irresponsabilité sur cette notion apportée par les nouveaux textes, censés bousculer les anciens.  A la suite de débats opposant le gouvernement et les sénateurs, la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 a certes modifié la loi du 10 juillet 2000 dite « loi Fauchon » s’agissant de la responsabilité pénale des décideurs locaux en période d’état d’urgence sanitaire, notamment les élus locaux et les chefs d’entreprise. La loi Fauchon a renforcé la protection des décideurs locaux en durcissant, par la modification de l’article 121-3 du Code pénal, les conditions d’incrimination des personnes physiques en matière d’infractions non intentionnelles lorsque la responsabilité de ces dernières est indirecte. Dans ce cas de figure, il est exigé pour entrer en voie de condamnation une faute qualifiée consistant soit en une faute de mise en danger délibérée, soit en une faute caractérisée. La première se caractérise par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement. 

• L’obligation doit être inscrite dans texte de nature législative ou réglementaire (il doit s’agir d’un texte à valeur impérative, à l’exclusion d’une simple recommandation) 
• L’obligation doit être particulière, c’est-à-dire « objective, immédiatement perceptible et clairement applicable sans faculté d'appréciation personnelle du sujet » (Crim, 13 nov. 2019 n°18-82.718)
• Si l’intention du résultat n’est pas exigée, il faut néanmoins démontrer la volonté de violer l’obligation, qui doit être manifeste donc d‘une certaine évidence. 

La faute caractérisée consiste en une faute exposant autrui à un risque d’une particulière gravité que l’auteur ne pouvait pas ignorer, sa caractérisation est moins exigeante que la faute délibérée puisque la violation d’une obligation de particulière de prudence ou de sécurité n’est pas nécessairement exigée. 

• La personne mise en cause doit avoir commis une faute d’une particulière intensité¹.
• Cette faute doit avoir exposé autrui (la victime) à un risque, celui-ci devant revêtir être une particulière gravité (la mort ou des blessures ayant entrainé une incapacité totale de travail supérieure à 3 mois). 
• La personne mise en cause avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel elle exposait la victime du dommage. 

L’appréciation de ces critères est réalisée in concreto, selon les spécificités du cas d’espèce. La jurisprudence semble s’attacher tant à l’étendue des compétences et des fonctions de la personne mise en cause que des moyens dont elle disposait pour être informée du risque et/ou empêcher la situation qui a permis le dommage (voir nota. Crim. 4 juin 2002 n°01-81.280). Par ailleurs, la faute caractérisée ne peut être appréciée a posteriori au regard de la gravité du dommage (Poitiers, 2 février 2001). La distinction entre la caractérisation d’une faute délibérée ou, à défaut, d’une faute caractérisée a une portée importante dans les incriminations recherchées : la faute délibérée permet notamment d’engager la responsabilité pénale des personnes physiques s’agissant des blessures involontaires ayant entrainé une incapacité totale de travail (ITT) inférieure à 3 mois (art. 222-20 du Code pénal) et du délit de risques causés à autrui (art. 223-1 du Code pénal). Si seule faute caractérisée peut être retenue, l’incrimination se limitera à des infractions plus graves : l’homicide involontaire et les blessures involontaires ayant entrainé une ITT supérieure à 3 mois. Dans le cadre d’une contamination de la covid-19 et des risques liés au retour sur les lieux de travail, cette différence est de taille.  Il est important de noter que ces exigences plus strictes quant à l’engagement de la responsabilité pénale ne protègent que les personnes physiques, les entreprises, en tant que personnes morales, verront le cas échéant leur responsabilité pénale engagée pour une faute simple². Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et la fin du confinement, le II de l’article 1er de la loi du 11 mai 2020 institue dans le Code de la santé publique un article L3136-2 ainsi rédigé : « L'article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu'autorité locale ou employeur ». Cette disposition ne durcit ni n’assouplit les critères de l’article 121-3 du Code pénal, elle en précise seulement les critères d’appréciation. En somme, elle rappelle aux juges la nécessité de prendre en compte les particularités du cas d’espèce pour établir ou non la faute caractérisée, ce qui n’apporte rien au droit positif puisque l’appréciation est déjà réalisée in concreto. On peut questionner l’utilité d’une telle disposition, « quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille discrète »³. Il est vrai qu’il n’en résulte pas une grande complexification du droit, que cet ajout a le mérite de rassurer les élus locaux et surtout les chefs d‘entreprise dans un moment où la reprise de l’activité économique est importante. En tout état de cause, le droit positif tel qu’expliqué ci-dessus reste inchangé.  Les crispations autour de la responsabilité pénale des décideurs locaux s’articulent autour des conséquences d’une réouverture des lieux accueillant du public, notamment les établissements scolaires et entreprises. La responsabilité d’une éventuelle contamination par le covid-19 ne pourrait entrainer qu’une responsabilité indirecte du décideur. Aucune violation d’une obligation ne pourra être tirée de la réouverture si les faits se déroulent après le 11 mai 2020, puisqu’elle a été autorisée par le gouvernement (sauf exceptions s’agissant des bars, restaurants, cinémas, etc.). C’est l’analyse des mesures mises en place dans le cadre de la réouverture (mesures-barrières pour la prévention, procédures mises en place en cas de contamination) qui donnera le cas échéant lieu à une faute.  La possibilité de commettre une faute délibérée doit être largement relativisée. D’abord, il ne semble pas exister en l’état d’obligation particulière de prudence ou de sécurité relative aux mesures à prendre dans le cadre de l’épidémie de covid-19 qui soit inscrite dans un texte impératif. Si l’article 2 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 impose « en tout lieu » la mise en place de « mesures barrières », cette obligation reste générale. Il a été souligné s’agissant de la responsabilité des employeurs que celui-ci est responsable pénalement des manquements aux règles d’hygiène et de sécurité, les mesures sanitaires liées à la covid-19 pourraient ainsi s’analyser en des obligations particulières du fait des dispositions du Code du travail en matière de santé et sécurité (nota. art. L4121-1et L4121-2 du Code du travail)⁴, d’autant plus du fait des précisions mentionnées dans les décisions relative à la société Amazon (nota. TJ Nanterre, réf., 14 avr. 2020, Amazon, n° 20/00503). Néanmoins, il n’est pas acté que les « mesures barrières » fassent l’objet d’une obligation particulière dans une décision au pénal et aucune de ces mesures spécifiques n’est inscrite dans un texte impératif, aucune d’entre elles n’est donc une obligation particulière. En outre, les seules décisions rendues en matière civile, a fortiori lorsqu’elles sont rendues en référés, qui établiraient des obligations particulières ne peuvent pas assouplir démesurément l’appréciation d’une obligation particulière, du fait des principes d’interprétation stricte du droit pénal et de prévisibilité de la loi.  Dans le cas où il existerait une obligation particulière dérivée de l’obligation de l’employeur en matière de santé et sécurité, cette obligation serait une obligation de moyens renforcée et non de résultat (Soc. 25 novembre 2015, pourvoi n° 14-24.444) : l’employeur peut s'exonérer de sa responsabilité en justifiant avoir pris les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. La faute délibérée résulte d’une volonté manifeste de violation. Ici comme dans le point précédent, l’employeur qui justifie avoir pris les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ne peut se voir reprocher la volonté de ne pas exécuter son obligation. Il semble donc peu probable qu’un chef d’entreprise commette une faute délibérée s’il encadre sérieusement la reprise de l’activité.  La faute caractérisée sera davantage susceptible d’être démontrée, mais elle ne sera pas pour autant aisée puisque la faute exigée doit être d’une particulière intensité. Le simple dysfonctionnement des mesures de sécurité, si tant est qu’elles soient apparues suffisantes et effectives au moment de leur mise en place, ne semble pas pouvoir déterminer une faute caractérisée. Il est certain qu’il s’agit d’une notion aux contours peu définis qui pourrait théoriquement être interprétée largement, mais seule manquement d’une gravité particulière aux consignes de sécurité serait en mesure d’engager la responsabilité de l’employeur, limité par ailleurs à des infractions graves.  Les agissements des décideurs notamment des employeurs ne seront en pratique potentiellement qualifiés de fautifs qu’en raison de la démonstration de l’insuffisance des moyens et mécanismes de prévention pour réduire le risque de contamination, et encore pour autant qu’un lien de causalité entre les actes ou omissions reprochées puisse être établi. Plus généralement, il faudra en effet dans tous les cas prouver un lien de causalité établissant que la contamination a été causée au sein de l’établissement concerné, preuve qui parait difficile à apporter en pratique. Il faudrait pour y parvenir, d’une part, retenir une conception souple de la causalité qui se concilie mal avec l’interprétation stricte de la loi pénale, d’autre part prouver un contact proche et prolongé entre la victime et une personne porteuse de la maladie.  La faute de mise en danger délibérée écartée, c’est principalement l’infraction de blessures involontaires ayant entrainé une ITT supérieure à 3 mois, qui semble peu pertinente puisque l’hospitalisation liée à une contamination de la covid-19 (lorsqu’elle est nécessaire) se compte en semaines et non en mois, et celle d’homicide involontaire qui doivent retenir l’attention, d’où la nécessité impérieuse pour les employeurs d’éviter d’exposer les personnes à risque.  En tout état de cause, l’employeur ne doit pas négliger l’établissement de sérieuses mesures de prévention des contaminations et de suivi si de nouveaux cas sont détectés .  En définitive, la modification apportée par la loi du 11 mai 2020 n’a pas de portée juridique , ce qui signifie que la responsabilité pénale des décideurs locaux, qui sera la plupart du temps indirecte et semble peu susceptible d’être engagée par une faute délibérée, nécessitera la démonstration d’une faute caractérisée. Aucune immunité pénale n’est donc attribuée aux décideurs locaux, ce qui semble conforme au principe démocratique (tout pouvoir implique une responsabilité) et incite les décideurs à prendre toutes les précautions utiles afin de ne pas provoquer un sursaut de l’épidémie.  L’utilité de cette disposition réside davantage dans le fait de rappeler que la responsabilité pénale devra le cas échéant s’apprécier compte tenu des moyens et des informations détenues par les décideurs locaux et qu’aucune mesure n’est infaillible face au risque épidémique.  L’employeur devra simplement particulièrement être vigilant sur le suivi des préconisations gouvernementales, et adopter une démarche de prévention des risques pragmatique et adaptée au risque, et s’en assurer la traçabilité. La santé des salariés doit rester la priorité même en cas d’urgence exceptionnelle. A RETENIR La loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire n’apporte rien au droit positif, tout au plus précise-t-elle les critères d’appréciation de la faute de la personne physique mise en cause indirectement dans la contamination par la covid-19.  Les décideurs locaux qui sont des personnes physiques ne pourront être responsable pénalement qu’en cas de faute délibérée (toutes les infractions non intentionnelles, notamment les blessures involontaires avec une ITT inférieure ou égale à 3 mois et les risques causés à autrui) ou de faute caractérisée (pour cette dernière, seulement s’agissant d’homicides involontaires ou de blessures involontaires avec une ITT supérieure à 3 mois). Sur les exigences liées à la faute délibérée : 

• L’obligation doit être inscrite dans texte de nature législative ou réglementaire (il doit s’agir d’un texte à valeur impérative, à l’exclusion d’une simple recommandation). En l’état la seule obligation est celle de mettre en place de « mesures barrières » (article 2 du décret du 23 mars 2020). 

• L’obligation doit être particulière, c’est-à-dire « objective, immédiatement perceptible et clairement applicable sans faculté d'appréciation personnelle du sujet » (Crim, 13 nov. 2019 n°18-82.718). L’obligation du décret reste générale, mais le juge pénal pourrait évoquer les dispositions du droit du travail en matière de santé et sécurité. Dans ce cas, l’obligation de l’employeur est une obligation de résultat renforcée : l’employeur peut s'exonérer de sa responsabilité en justifiant avoir pris les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs.

• Si l’intention du résultat n’est pas exigée, il faut néanmoins démontrer la volonté de violer l’obligation, qui doit être manifeste donc d‘une certaine évidence. Ici, comme dans le point précédent, l’employeur qui justifie avoir pris les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ne peut se voir reprocher la volonté de ne pas exécuter son obligation. 

Sur les exigences liées à la faute caractérisée : 

• La personne mise en cause doit avoir commis une faute d’une particulière intensité. Le simple dysfonctionnement des mesures de sécurité, si tant est qu’elles soient apparues suffisantes et effectives au moment de leur mise en place, ne semble pas pouvoir déterminer une faute caractérisée. Il est certain qu’il s’agit d’une notion aux contours peu définis qui pourrait théoriquement être interprétée largement, mais seul le manquement d’une gravité particulière aux consignes de sécurité serait en mesure d’engager la responsabilité de l’employeur. 

• Cette faute doit avoir exposé autrui (la victime) à un risque, celui-ci devant revêtir être une particulière gravité (la mort ou des blessures ayant entrainé une incapacité totale de travail supérieure à 3 mois). 

• La personne mise en cause avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel elle exposait la victime du dommage. Ceci fait l’objet d’une appréciation selon les spécificités du cas d’espèce : « en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu'autorité locale ou employeur » (art. 1 de la loi du 11 mai 2020).

Plus généralement, il faudra dans tous les cas prouver un lien de causalité établissant que la contamination a été causée au sein de l’établissement concerné, preuve qui parait difficile à apporter en pratique. Il faudrait pour y parvenir, d’une part, retenir une conception souple de la causalité qui se concilie mal avec l’interprétation stricte de la loi pénale, d’autre part prouver un contact proche et prolongé entre la victime et une personne porteuse de la maladie. ¹Pour une définition jurisprudentielle de la faute caractérisée : « A la lumière des observations formulées devant l'Assemblée nationale et le Sénat, il est possible de dire que, pour revêtir les traits d'une faute caractérisée, la faute doit apparaître avec une particulière évidence, une particulière intensité, que sa constance doit bien être établie et qu'elle doit correspondre à un comportement présentant un caractère blâmable, inadmissible […] » (Poitiers, 2 févr. 2001: JCP 2001. II. 10534, note Salvage). Elle peut aussi résulter de « l'accumulation d'imprudences ou de négligences successives témoignant d'une impéritie prolongée. » (Lyon, 28 juin 2001: D. 2001. IR 2562; Gaz. Pal. 2001. 2. 1140, note Petit, sur renvoi : Crim, 12 décembre 2000, n°98-83.969). ²Définie par l’article 121-3 alinéa 2 du Code pénal : « faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. » ³Conseil d’Etat, étude annuelle, 1991- ⁴« Un pied dans le (co)vid : prise de position, le risque pénal de la « faute délibérée » existe bien pour les chefs d’entreprise », David Marais : https://www.dalloz-actualite.fr/node/un-pied-dans-covid-prise-de-position-risque-penal-de-faute-deliberee-existe-bien-pour-chefs-d-e 

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